史上最严围填海管控助力海洋生态保护

国家海洋局日前对外透露，2017年，国家海洋局从暂停渤海围填海项目的受理和审批，到暂停地方年度围填海计划指标；从建立重大围填海项目第三方评审制度，到对11个涉海省（区、市）的海洋专项督察，执行史上最严的围填海管控力度。2018年，国家海洋局原则上将不再审批一般性填海项目。

据了解，2018年，年度围填海指标将主要用于保障党中央、国务院批准同意的重大建设项目、公共基础设施、公益事业和国防建设等四类用海，坚持以海定量、量海而行，禁止不合理需求用海。接受记者采访的专家认为，随着人类活动日益频繁地触及海洋，我国海岸线以及海岛生态正面临日益严峻的考验，其中，杜绝无序的填海行为，将作为我国海岸线生态管控的重点内容之一，在利好海洋生态保护的同时，亦可让宝贵的海洋资源免于因追逐经济利益的无序、过度开发。

围填海弊大于利，保护刻不容缓

近年来，随着海洋经济的不断壮大，国家决策层也作出海洋强国部署、建设海洋强国以推动经济持续健康发展，与此同时，随着生态文明建设的战略要求，海洋生态保护也被纳入其中。客观而言，这正是源于我国海洋经济规模的快速增长。海洋经济，就是指开发海洋资源和依赖海洋空间而进行的生产活动，包括直接或间接为开发海洋资源及空间的相关服务性产业活动。其中，围填海是海洋经济开发的重要组成。

所谓围填海，就是指因为土地使用出现紧张或者因需配合规划等原因而需要将海岸线向前推，用人工建设的方式扩充土地面积。在历史上，我国曾因围海晒盐治理沿海滩涂发展制盐业、围垦沿海滩涂扩展农业地以及发展海洋养殖等原因经历过三次大规模的围填海时期。尽管这些都是基于正当原因且有着一定正面的积极意义，但不可否认的是，围填海对我国经济发展以及生态文明建设而言是弊大于利的。

事实上，对于围填海带来的危害，无论学界乃至各级政府已然形成了一致共识，认为围填海工程降低了附近海域的生态环境质量；围填海工程导致潮滩湿地生境退化，降低了海域的环境容量；围填海对海洋生物的影响，比如可使海水中悬浮物增加，海水透明度下降等；围填海对海洋生态系统功能的影响，比如人类活动如工业生产等影响滩涂湿地物质生产功能，导致渔业资源减少、生态多样性降低等，此外，对自然景观也会带来不可逆的负面影响。

基于此，国家已然明确了维护海洋生态环境的政策方针，国家海洋局也不断出台保护措施，其中，2017年10月，国家海洋局印发贯彻落实《海岸线保护与利用管理办法》的指导意见和实施方案。其中，指导意见在就海岸线保护与利用管理明确总体要求的同时，对海岸线保护修复、海岸线利用、海岸线管理、海岸线管控重点提出了要求；实施方案则明确了沿海各地需要落实的重点任务、严格监督管理的要求等。

2017年12月，国家海洋局印发《关于开展编制省级海岸带综合保护与利用总体规划试点工作的指导意见》（以下简称《意见》），要求沿海各省、自治区、直辖市海洋与渔业厅（局）根据《意见》开展《省级海岸带综合保护与利用总体规划》的编制工作，目的就是敦促地方重视以海定陆，探索建立陆海统筹的海岸带地区协调发展新模式和综合管理新机制，推动形成人与自然和谐发展的新时代海岸带治理格局，为编制和实施全国海岸带综合保护与利用总体规划积累经验。

最严管控尊重评审、重用督察

对于被誉为史上最严围填海管控的2017年，国家海洋局可谓多措并举，通过加大围填海管理的管控力度，实施了六个暂停措施。其中在渤海实施了4个暂停措施，即暂停围填海建设项目用海的受理和审批、暂停区域建设用海规划的受理和审批、暂停围填海建设项目用海指标的下达、暂停临时倾倒区的选划。另外，针对地方和全国范围内实行“两个暂停”，即暂停下达2017年地方围填海计划指标，暂停审批和受理全国范围内区域用海规划。同时，严格重大围填海项目用海论证、环评和审查，建立重大用海项目第三方评审制度。

不难发现，在实施暂停行政命令的同时，作为海洋规划、立法、管理的主管部门，国家海洋局引用第三方评审的作法显得兼顾了政策实施的科学合理性，与此同时，一系列论证、评审以及监督机制的实施，更凸显了其鉴定维护海洋生态底线不被突破的决心。2017年，按照国务院批准同意的《海洋督察方案》，国家海洋局还组建了两批国家海洋督察组，开展以围填海专项督察为重点的海洋督察，重点查摆、解决围填海管理方面存在的“失序、失度、失衡”等问题。

据国家海洋局统计显示，2017年，已完成了沿海11省（区、市）围填海专项督察全覆盖。督察期间，督察组综合运用飞机、船舶、海域动态监视监测应急监测车和无人机等技术手段，以“海陆空”联动的方式对重点区域开展现场核查。

中国海洋学会海洋经济分会秘书长韩立民此前围绕海洋经济发展与海洋生态保护利用开发在接受中国经济时报记者采访时曾指出，海洋经济的重要性已是全球共识，当前，我国正面临海洋经济发展的重要机遇，机遇面前必须认清当前面临的诸多问题。其中，海洋产业同质化、临港产业园区重复布局、恶性竞争等是困扰当前我国海洋经济的主要问题。在海洋生态方面，由于竞争导致的海洋资源无序开发更是罪魁之一，因此，他强调，在新时期，随着人类活动愈发频繁地向海洋倾斜，对海洋资源的开发利用与对海洋生态的保护是最大的矛盾，因此，一方面要尽快堵住地方无序过度开发海洋资源的路径，同时加强必要的监管，确保相关政策贯彻落实。

应该说，这一点在包括韩立民在内的学者层形成了共识，即相关监督保护与利用并行的管控制度与规划落实应被视为破解海洋开发利用与海洋生态矛盾的利器。韩立民认为，海洋开发利用与保护要避免无序竞争，管住地方基于海洋资源牟利而无序利用以及恶性竞争的同时，须确保协调港口间关系的协同竞争，即竞争合作。没有竞争不行，过度竞争也不行，竞争带来活力，过度竞争造成内耗势必抵消协同力。与此同时，各地须肩负起与海洋开发带给地方经济利益同等的保护责任，共同确保海洋开发与生态的可持续性。(来源：中国海洋网）